«از هم‌اکنون می‌توان به ضرس قاطع گفت که برنامه‌ریزی در سطح کلان بدون توجه به واقعیت در حال انجام است.» نقدهایی که هادی زنوز، مشاور سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به نحوه برنامه‌ریزی این سازمان دارد؛ برنامه جامعی را به تصویر می‌کشد که برخلاف گفته‌های مقامات برنامه‌ریز ادامه راه دو برنامه گذشته است.

 یعنی تدوین اهدافی آرمانی بدون امکان‌سنجی واقعی. سنگ‌بنای کج این ماجرا را هم به اعتقاد زنوز مجمع تشخیص مصلحت نظام گذاشته است. ٨٠ سیاست کلی از سوی این مجمع تدوین شده که در عمل دیکته کردن هدف‌های کمی است. مجمع تشخیص مصلحت نظام که از آغاز برنامه چهارم وارد بحث تدوین سیاست‌های برنامه شد؛ با جمع‌آوری تیم‌های کارشناسی گرد خود، این‌بار به این نتیجه رسید که باید مداخله عمیق‌تری در ساز‌و‌کار برنامه داشته باشد و به الزام رشد ٨ درصد در برنامه اکتفا نکرد. مجمع اعلام کرد که منبع رشد باید از چه محلی باشد و مثلا سهم بهره‌وری کل، بهره‌وری سرمایه و بهره‌وری نیروی کار در برنامه ششم چه میزان باید باشد. به بیان دیگر مجمع تشخیص مصلحت نظام امروز وارد کار برنامه‌ریزی شده و صلاحیت خود می‌داند اهدف کمی برنامه‌ را به سازمان برنامه دیکته کند. از این رو زنوز می‌گوید: من معتقدم مجمع‌تشخیص مصلحت نظام یک جای اضافی را اشغال کرده است که اهداف کمی را دیکته می‌کند و دست برنامه‌ریزان را می‌بندد. لذا آنها را از واقع‌بینی دور کرده و به سمت آرمان‌های دست‌نیافتنی می‌برد. بر‌این اساس به نظر می‌رسد که رویای برج‌نشینان سازمان برنامه به واقعیت تبدیل نمی‌شود. به گفته او اهداف کلانی که سازمان برنامه مشخص کرده، رشد اقتصاد ٨ درصدی در کل دوران برنامه، رسیدن به تورمی در سطحی کمتر از تورم فعلی یعنی حدود ١١درصد و رسیدن به نرخ بیکاری ٥/٨درصدی است. منتها جزییات بیشتری که مربوط به نحوه تامین منابع است به صورت یک تمرین ریاضی در دستور کار قرار گرفته که اگرچه سازگاری درونی داشته ولی ربطی به واقعیات بیرونی ندارد.

صرف‌نظر از افت درآمدها در بخش‌های مالیاتی و صادرات غیرنفتی به واسطه حادث شدن رکود، کاهش قیمت نفت نیز که یک‌سالی از روند رو به سقوط آن می‌گذرد؛ کسری‌های قابل توجهی را در بودجه سالانه کشور به بار آورده است. در چنین شرایطی چقدر می‌توان به اجرای برنامه‌های توسعه‌ای کشور که هر یک از اهداف آن بار مالی مختص به خود را دارد؛ خوشبین بود؟

کشور ما در حال حاضر در وضعیت خاصی است به این معنا که سطح تولید ناخالص داخلی هنوز به سطح تولید سال ١٣٩٠ نرسیده است و پیش‌بینی ما این است که نرخ رشد سال جاری به یک درصد برسد که در مقایسه با رشد ٣درصدی سال گذشته افت خواهد داشت. با این مفروضات برای اینکه ما به سطح تولید ناخالص داخلی در سال ٩٠ دست یابیم نیاز به رشد ٥ درصدی در سال ٩٥ داریم. با توجه به اینکه سیستم بانکی ما در معرض بحران مالی جدی است، بازار سرمایه نقش با اهمیتی در تجهیز منابع مالی ندارد، بخش خصوصی از چندین سال رکود اقتصادی دچار لطمه‌هایی شده است و سودهای انباشته‌ای برای تخصیص به سرمایه‌گذاری در اختیار ندارد همچنین بودجه کشور ناترازی بزرگی دارد که یکی از دلایل آن کاهش قیمت نفت در بازارهای جهانی است؛ لذا به نظر می‌رسد چشم‌انداز رشد اقتصادی ایران در سال‌های اجرای برنامه ششم چندان درخشان نباشد. اما اینکه میزان رشد اقتصادی ٤ درصد باشد یا ٨درصد یک وجه ماجراست و اینکه آیا تدوین برنامه ضروری است یا خیر وجه دیگری است. در یک اقتصادی که دولت نقش بزرگی دارد و شرکت‌های دولتی نقش زیادی در اقتصاد ایفا می‌کنند و به‌طورکلی تامین آب، برق، گاز، فرآورده‌های نفتی، زیرساخت‌های فیزیکی مثل بنادر، فرودگاه‌ها، سدها، کانال‌های آبیاری، سیلوها و... مجموعا برعهده دولت است و تصمیماتی که در دولت اتخاذ می‌شود هم تصمیمات غیربازاری است؛ هدایت برنامه‌های دولت به خودی خود نیازمند یک برنامه تفصیلی اجرایی است. بر این اساس من معتقدم برنامه‌هایی که در ایران تدوین می‌شود باید دو جزو داشته باشد. بخشی که مربوط به هدایت بخش خصوصی به سمت و سویی که سیاستگذار عمومی تصمیم دارد فعالان به آن جهت میل کنند و جزو دیگر که مربوط به هماهنگ کردن تصمیمات دولتی خواهد بود. آنچه مربوط به هماهنگ کردن بخش عمومی است که از جنس غیربازاری بوده نیازمند برنامه‌ریزی تا سطح عملیاتی است. به عنوان مثال باید مشخص شود تولید نفت کشور تا پایان برنامه چه میزان خواهد بود. یا تعیین شود چه مقدار راه و سد ایجاد می‌شود. چه مقدار لوله‌کشی شهری تجهیز شده یا نوسازی می‌شود. چه تعداد کانال آب ایجاد شده و چه تعداد فرودگاه در کشور ساخته خواهد شد. بنابراین دولتی که دست مریی آن در همه جا پیداست نیازمند برنامه‌ریزی تا سطح برنامه عملیاتی است. از این منظر شرکت‌ها و وزارتخانه‌های دولتی که تصدی‌های اقتصادی و اجتماعی دارند یا حتی بخش‌هایی که تصدی‌های نظامی دارند باید برنامه‌هایی تا سطح عملیاتی در اختیار داشته باشند. اما اینکه به چه اهدافی دست پیدا خواهند کرد بحث دیگری است. برنامه‌ریزی در یک اقتصاد مختلط جزء لاینفکی از اقتصاد خواهد بود چون بخش مهمی از تصمیمات تقسیم منابع در بخش عمومی اتخاذ می‌شود. متاسفانه در کشور ما این تفکیک وجود ندارد و به این بُعد از برنامه توجه زیادی نمی‌شود. وزارت نیرو باید مشخص کند که چه مقدار برق تولید خواهد شد و چگونه آب‌های زیرزمینی را مدیریت خواهد کرد، وزارت آموزش و پرورش باید جمعیت واجب‌التحصیل را مشخص کرده و اعلام کند چه تعداد از این جمعیت را پوشش خواهد داد و اینکه چه تعداد در بخش غیرانتفاعی و چه تعداد در سیستم دولت تحصیل خواهند کرد یا منابع لازم برای این گروه‌ها چقدر مورد نیاز خواهد بود، وزارت نفت نیز باید میزان تولید نفت و گاز، میزان صادرات و میزان پالایش و پخش در داخل کشور را تعیین کند، وزارت راه و شهرسازی هم باید میزان جاده، ریل و فرودگاه ساخته شده در طول برنامه را مشخص کند. پس این یک جزیی از برنامه‌ریزی است که ضروری بودن تدوین آن جای تردید ندارد ولی اینکه اهداف کمی چه باشد به منابع در‌دسترس بستگی دارد.

یکی از بحث‌های مهم در قالب برنامه‌نویسی پنج‌ساله چگونگی تدوین همین اهداف کمی است. در طول برنامه‌های قبل به قدری اهداف کمی متعدد تدوین شده که از سطح توان منابع در اختیار خارج بود. چگونه می‌توان در برنامه‌نویسی تعادل برنامه و بودجه را برقرار کرد؟

من بخشنامه‌ای را از طرف سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سراغ ندارم که به دستگاه‌ها در خصوص تنظیم برنامه‌های بخشی‌شان ابلاغ کرده باشد تا جزو ارشادی یا اجباری و دستوری برنامه را تفکیک کنند. اگر بخشنامه‌ای هم در خصوص آسیب‌شناسی عملکرد گذشته و پیش‌بینی چالش‌های آتی در بخش‌های زیرمجموعه دستگاه‌ها ابلاغ شده باشد؛ تا به امروز هیچ برنامه مدونی از بخش‌های زیرمجموعه دستگاه‌ها به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ابلاغ نشده است. این برنامه‌ها از آن جهت باید به سازمان مدیریت ابلاغ شود تا با منابع تلفیق شده و اجزای برنامه‌ها با یکدیگر سازگار شود.

اینکه لازم است کشور برای پیشبرد اهداف کلان و بلندمدت، برنامه‌های میان‌مدت و کوتاه‌مدت داشته باشد مورد تاکید همه محافل کارشناسی است اما در سه دهه گذشته کمتر برنامه نوشته‌شده‌ای به اجرا نزدیک شده و اغلب بندها و ماده‌ها در سطح آمالی که رنگ واقعیت به خود نگرفته مانده است. آیا این اتفاق از عدم اعلام برنامه‌های بخشی به سازمان مدیریت نشات گرفته است؟

واقعیت این است که از برنامه سوم مجمع تشخیص مصلحت نظام مامور شد سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه را تنظیم کند تا از سوی مقام معظم رهبری به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ابلاغ شود و متعاقب آن سازمان مدیریت هم در قالب سیاست‌های کلی برنامه‌ریزی را انجام دهد. در برنامه چهارم سندی به تصویب رسید تحت عنوان سند چشم‌انداز توسعه ایران. سندی بود در حد دو پاراگراف که نشان می‌داد در سال ١٤٠٤ ایران در چه موقعیتی در منطقه و جهان قرار می‌گیرد. قرار دادن این هدف به عنوان راهنمای عمل برنامه توسعه‌ای به مفهوم تقطیع شدن آن به چهار برنامه توسعه پنج‌ساله بود. بنابراین برای رسیدن به اهداف سند، الزاماتی در برنامه چهارم گنجانده شد. اهدافی که در سند از سوی سازمان مدیریت دیده شده بود اهداف جاه‌طلبانه‌ای بود. از آن زمان رشد ٨ درصد سالانه برای دستیابی به هدف سند ٢٠ ساله کشور به عنوان امری لازم مد‌نظر قرار گرفت. به عبارت دیگر نرخ رشد ٨درصدی از بیرون و از محل سند چشم‌انداز به برنامه‌ریزان دیکته شد و به صورت الزام در دستور کار قرار گرفت. این الزام مثل یک باید و دستور سیاسی است که لزوما با شرایط عینی جامعه تطبیق ندارد. اما این امر به صورت سنت درآمد و در برنامه چهارم و پنجم هدف ٨ درصد رشد اقتصاد لحاظ شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام با تیم‌های کارشناسی که گرد خود جمع کرد، این‌بار به این نتیجه رسید که باید مداخله عمیق‌تری در ساز و کار برنامه داشته باشد و به الزام رشد ٨ درصد در برنامه اکتفا نکرد. مجمع اعلام کرد که منبع رشد باید از چه محلی باشد و مثلا سهم بهره‌وری کل، بهره‌وری سرمایه و بهره‌وری نیروی کار در برنامه ششم چه میزان باید باشد. به بیان دیگر مجمع تشخیص مصلحت نظام امروز وارد کار برنامه‌ریزی شده و صلاحیت خود می‌داند اهدف کمی برنامه‌ را به سازمان برنامه دیکته کند.

این مداخله از زمان تدوین کدام برنامه آغاز شد؟

این مداخله از زمان تدوین برنامه چهارم با تعیین نرخ ٨ درصد آغاز شد و به تدریج شکل تفصیلی‌تری به خود گرفت. امروز احکامی که برای برنامه ششم ابلاغ شده از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به ٨٠ مورد می‌رسد. برنامه‌ریز در نقش تکنوکرات و نه سیاستمدار می‌تواند واکنش کارشناسی به این سیاست‌ها ارایه دهد. واکنش اولیه برنامه‌ریزان به بندهای ابلاغی مجمع این بوده که اهداف مدنظر دست‌نیافتنی است و این را طی جلسات مکرری با مجمع تشخیص مصلحت در میان گذاشته‌اند ولی ظاهرا روحیه آرمان‌گرایی و به اصطلاح حماسی در مجمع قوی‌تر از آن است که برای مواضع کارشناسی گوش شنوایی داشته باشند.

یعنی همچنان روی ٨٠ بند ابلاغی پافشاری برای اجرا وجود دارد؟

بله این پافشاری وجود دارد و از مواضع خود کوتاه نیامدند. سند چشم‌انداز منشا این کار بود، بعد هم مجمع تشخیص مصلحت نظام با گسترش دبیرخانه و گروه‌های کارشناسی خود و بعد با تمرین تدوین سیاست‌های کلی نظام در همه عرصه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در طول سالیان اکنون وارد کار برنامه‌ریزی شده و دست برنامه‌ریز را برای تدوین سیاست‌ها باز نمی‌گذارد. دستگاه برنامه‌ریزی با این شوک وارد شده، ناگزیر است موضع خود را در دولت مطرح کند. اما دولت هم نمی‌تواند موضع رسمی را در مقابل مرجع بالاتر از خود داشته باشد لذا دولت ناگزیر به تمکین می‌شود. در دولت و خارج از سازمان برنامه یک گرایش غالب این است که اساسا زمینه مساعدی برای برنامه‌نویسی وجود ندارد بنابراین دولت بهتر است تکلیفی برای خود تعیین نکند. یک استراتژی در پیش گرفته شده آن است که احکام قانونی برنامه پنجم را که جنبه موقت نداشته و استمرار دارد استخراج کنیم و به صورت یک جزء از لایحه برنامه به مجلس بدهیم. بنابراین فعلا استخراج این احکام در دستور کار است. ظاهرا رییس‌جمهور این مورد را هم مورد تاکید قرار داده که لایحه برنامه را در قالب یک جزوه خلاصه‌شده و کم‌حجم ارایه دهد. برداشت من این است که شاید تلقی دولت این باشد که قسمتی از برنامه که مربوط به برنامه‌های بخشی دستگاه‌هاست الزامی به ارایه و تصویب مجلس نداشته باشد. بنابراین ممکن است دولت دنبال این باشد که جزوه کوچکی را در‌خصوص اهداف بخشی دستگاه‌ها تهیه کرده و در دولت نیز به تصویب برساند. در مورد اینکه قسمت اول به مجلس خواهد رفت قطعیت وجود دارد اما در مورد استراتژی دوم دولت، اینکه آیا دولت خواهد توانست بخشی از قوانین را بدون ارایه به مجلس به مورد اجرا گذارد هنوز تردید وجود دارد. شاید دولت منتظر انتخابات مجلس است تا با نحوه چینش نمایندگان استراتژی خود را تعیین کند. به‌طور قطع اگر مجلس بعد همین ترکیب را داشته باشد با برنامه‌های دولت چالش‌های زیادی خواهد داشت. اگر دقت کرده باشید مدتی پیش یکی از رسانه‌ها با دو نفر از مدیران سابق سازمان برنامه مصاحبه‌ای انجام داد. آقای مسعود نیلی در این مصاحبه گفته بود برنامه‌ریزی به منوال گذشته معنایی ندارد و دولت باید یک برنامه اصلاحات ساختاری، نهادی و سیاست‌ها را ارایه دهد و نه اهداف کمی را. نظر آقای مشایخی اما این بود که دولت دست کم برای شرکت‌های خود باید برنامه کمی داشته باشد. من نیز معتقدم دولت حداقل برای شرکت‌های خود که مستقیما متولی امر هستند باید برنامه تدوین کند. ضمن آنکه مانند آقای نیلی معتقدم که برنامه اصلاحات ساختاری، نهادی و اصلاح سیاست‌ها بسیار مهم‌تر از اهداف کمی است. اما در سازمان برنامه دیدگاه دیگری وجود دارد. آنها می‌گویند که ما وظیفه قانونی تدوین برنامه را داریم. بنابراین نه تنها احکام قانونی برنامه را جداگانه ارایه می‌کنیم بلکه لایحه‌ای نیز در چارچوب اهداف و سیاست‌های ابلاغ شده مجمع تشخیص مصلحت نظام تحت عنوان برنامه ششم تنظیم می‌کنیم. تقریبا سازمان مدیریت برای این منظور ٣٠ شورای بخشی و فرابخشی تشکیل داده و در این شوراها مباحث برنامه مطرح می‌شود. به موازات کار این شوراها دفتر اقتصاد کلان سازمان برنامه سعی کرده الگویی بر اساس حسابداری رشد تنظیم کند و اهداف ابلاغی را در قالب این الگوی رشد اقتصادی گنجانده و سازگاری درونی بین اجزای نهاده‌ها و ستانده‌ها ایجاد کند. به این مفهوم که چه میزان اشتغالزایی باید ایجاد شود، بهره‌وری سرمایه، کار و کل عوامل تولید چه میزان باید باشد تا به رشد ٨ درصد دست یابیم. اهداف کلانی هم سازمان برنامه مشخص کرده که از آن جمله رشد اقتصاد ٨ درصدی در کل دوران برنامه، رسیدن به تورمی در سطحی کمتر از تورم فعلی یعنی حدود ١١ درصد و رسیدن به نرخ بیکاری ٥/٨درصدی است. منتها جزییات بیشتری را که عبارت است از نحوه تامین منابع به صورت یک تمرین ریاضی در دستور کار قرار داده‌اند. از این‌رو اگرچه اهداف و منابع سازگاری درونی دارد ولی ربطی به واقعیات بیرونی ندارد. اقدام دیگری که همین دفتر اقتصاد کلان انجام داده این است که از طریق مدل ریاضی بهینه‌یابی غیرخطی و با توجه به قیدهایی که وجود دارد و محدودیت‌هایی که در هر بخش موجود است سعی کرده رشد ٨ درصدی را بین ٩ زیربخش تقسیم کند. صنعت، معدن، ارتباطات، کشاورزی، نفت و گاز و برق و سایر خدمات. تمرینی هم در این زمینه داشتند و به نتایجی نیز رسیدند. این نتایج را با گروه خبرگان در میان گذاشتند و سعی کردند سازگاری درون بخشی و بین بخشی را فراهم کنند تا با تمام جرح و تعدیل‌هایی که در بخش‌های مختلف می‌کنند دست آخر به رشد ٨ درصد کلی برسند. این روال برنامه‌ریزی که از بالا به پایین درحال انجام است ادعا می‌شود که در تماس با بخش‌ها و سازمان‌های مسوول نیز هست اما به نظر من ارتباط بین دفتر اقتصاد کلان و مدیریت‌های دیگر سازمان برنامه ضعیف بوده و ارتباط بین سازمان مدیریت و دستگاه‌های بخشی نیز در حداقل است لذا تمرین‌هایی که انجام می‌شود در سطح تمرین‌های ریاضی است و از دل این تمرین‌ها برنامه بخشی بیرون نخواهد آمد. خود آقایان نیز معتقدند بعد از تصویب کلیات برنامه، بخش‌ها باید برنامه عملیاتی خود را تدوین کنند.

آیا برنامه‌ریزی از بالا به پایین آن هم در شرایطی که سازمان مدیریت در دولت نهم و دهم به‌شدت تضعیف شد و بدنه کارشناسی قوی برای این امر در اختیار ندارد؛ می‌تواند یک برنامه عملیاتی استخراج کند؟

در دولت قبل با انحلال سازمان مدیریت و شکل‌گیری نوپای آن در دولت جدید با تضعیف بدنه کارشناسی سازمان مدیریت مواجه شدیم. در کنار این افت توان دستگاه‌های دولتی نیز تضعیف شده و منابع بانکی و منابع دولتی نیز به دلیل شرایط حاکم محدود شده است. منابعی که بخش خصوصی از طریق پس‌انداز می‌تواند وارد کند نیز قابل توجه نیست. درست است که با لغو تحریم‌ها منابع خارجی ممکن است وارد شود اما نه در مقیاس‌های بسیار بزرگ و نه برای همه بخش‌ها بلکه فقط در بخش‌هایی مثل نفت و گاز که در آن مزیت وجود دارد. بنابراین اگر محک تجربه به میان بیاید؛ به نظر می‌رسد که برج نشینان سازمان اهداف برنامه رویایی‌شان به واقعیت تبدیل نمی‌شود. از هم‌اکنون می‌توان به ضرس قاطع گفت که برنامه‌ریزی در سطح کلان بدون توجه به واقعیت در حال انجام است. برنامه‌ریزی در سطح بخش‌ها هم انجام نمی‌شود و به آینده موکول شده است. چراکه اولا از بالا هدفش را دیکته کردند و از طرف دیگر با وجود شوراهای مختلف بخش‌ها حضور فعال ندارند. حال آقایان به دنبال الزامات تحقق اهداف برنامه نیز هستند. اعتقاد بنده این است که به‌طور موازی در سطح کلان مدلی ساخته می‌شود بدون آنکه هدف غایی دیکته شود و با قیدها مدل حل می‌شود. درحالی که باید در سطح بخش‌ها جزییات برنامه‌ریزی شده و در دفتر کلان جزییات ارایه شود تا محصول نهایی از دل آن بیرون آید. این روال گسیخته است. اخیرا در معاونت تولیدی سازمان مدیریت، برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت که یک برنامه ١٠ ساله است همزمان با برنامه‌ریزی ششم شرف ظهور پیدا کرده است. اگر به این برنامه نگاه کنید می‌بینید که تلقی ایجاد شده در برنامه این است که در عرض ١٠ سال به کشورهای نوظهور صنعتی خواهیم رسید. بررسی جزییات این برنامه‌ هم یک آرمانگرایی را متبلور می‌کند. در بندهای این برنامه نه خبری از آسیب‌شناسی است و نه تحلیل و چگونگی دستیابی به اهداف. این نمونه‌ای از برنامه‌های از هم گسیخته است. اخیرا این برنامه را نقد کردیم و قرار بر این شد که سازمان مدیریت از وزارتخانه مربوطه بخواهد هرچه سریع‌تر تدبیری برای سیاست‌های راهبردی خود بیندیشد. بر اساس تصویری که از وضعیت موجود به شما دادم می‌بینید که برنامه باید از دل تحلیل شرایط واقعی و لحاظ داشتن نقاط ضعف و قوت، فرصت و تهدیدهای موجود؛ همچنین پیش‌بینی آتی متغیرهای کلان به دست نمی‌آید. تکلیف ٤٣ هزار پروژه عمرانی نیمه‌تمام هنوز در این برنامه‌ها مشخص نیست.

شما به عنوان مشاور در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی آیا در خصوص چگونگی برنامه‌نویسی ششم، نظر راهبردی به مسوولان ارایه داده‌اید؟

به‌طور سنتی در ایران برنامه‌نویسی جامع بوده است. و اکنون که سازمان مدیریت عنوان می‌کند برنامه ششم برنامه‌ای جامع نگر با نگاه خاص به موضوعات کلیدی است مشخص است که از برنامه‌ریزی جامع دست برنداشته است. ولی برنامه جامع ما برنامه جامع و بخشی بود. ضمن اینکه اهداف کلان تعیین می‌شد اهداف بخشی هم در نظر گرفته می‌شد. این برنامه‌ریزی از بالا به پایین و از پایین به بالا بود و دفتر تلفیق اینها را با هم سازگار و همسان می‌کرد. من معتقدم مجمع تشخیص مصلحت نظام یک جای اضافی را اشغال کرده است که اهداف کمی را دیکته می‌کند و دست برنامه‌ریزان را می‌بندد. لذا آنها را از واقع‌بینی دور کرده و به سمت آرمان‌های دست‌نیافتنی می‌برد. از سوی دیگر سازمان برنامه اساسا گروه مدل‌سازی ندارد که بخواهد مدل کلان‌بخشی را به سیاق برنامه سوم و چهارم تنظیم کند. ضمن آنکه ارتباط وسیع بین سازمان برنامه و دستگاه‌های اجرایی هم ایجاد نشده است و دستگاه اجرایی قرار است بعد از تنظیم این برنامه کلان‌بخشی صوری، برنامه عملیاتی خود را تهیه کند. به نظر من این شیوه برنامه‌نویسی راه به جایی نمی‌برد و به‌طور قطع به اهداف کمی مندرج در برنامه دست پیدا نخواهیم کرد. اعتقاد دارم در این شرایط به جای اینکه به روال‌های گذشته متکی باشیم بهتر است چند کار مهم انجام دهیم. یک اینکه تدوین برنامه عملیاتی جزء اجباری و نه ارشادی برنامه را در دستور کار قرار دهیم و دستگاه‌ها را مکلف کنیم ظرف شش ماه برنامه عملیاتی و اجرایی خود را ارایه دهند. دوم اینکه تکلیف پروژه‌های عمرانی دولت را با یک سیستم درجه‌بندی و با یک واقع‌بینی نسبت به منابع مازادی که در اختیار دولت است مشخص کنیم. در این خصوص دولت آن تعداد از پروژه‌های قابل واگذاری را در اختیار بخش خصوصی قرار دهد و تعدادی از پروژه‌هایی را که تنگناهای زیربنایی را از بین خواهد برد خود برعهده گیرد. بحث سوم این است که به جای پرداختن به اهداف کمی بخش‌هایی که کنترل آن دست دولت نیست مانند اهداف کمی بخش کشاورزی و مسکن، برنامه اصلاحات ساختاری، نهادی و سیاست‌های اقتصادی را شامل سیاست‌های مالی، پولی، ارزی، تجاری و صنعتی را انجام دهد و سیاستگذاری را به معنای واقعی کلمه برای نخستین بار در کشور به مورد اجرا بگذارد. واقعیت این است که سیاستگذاری در بخش عمومی یک علم است و برنامه‌نویسان سازمان برنامه به این علم آشنایی ندارند. در این بین همکاری دستگاه‌های مربوطه در سیاستگذاری بخشی لازم است. سازمان برنامه جدا از بانک مرکزی نمی‌تواند سیاست‌های پولی، مالی و ارزی را تدوین کند. بنابراین باید روی اصلاح سیاست‌ها کار شده و برای مبارزه با فساد باید برنامه‌ریزی شود. مثلا قواعد مالی برای رفتار مالی دولت تدوین شود. این هرج و مرجی که امروز شاهد هستیم همه نشات گرفته از بی‌قاعدگی دولت و تبعیت بانک مرکزی از دولت است.

همان‌طور که پیش‌تر هم اشاره شد سازمان برنامه در این سال‌ها به لحاظ کارشناسی تضعیف شده است؛ آیا این اصلاح ساختاری از عهده سازمان مدیریت فعلی برخواهد آمد؟

وقتی به تاریخچه سازمان برنامه نگاه کنید این سازمان، یک سازمان فرابخشی بوده و در راس آن وزارت اقتصاد سیاست‌های اقتصادی کشور را به تصویب می‌رساند. سازمان برنامه در ابتدا از دولت جدا بود و حرف‌شنوی زیادی از دولت نداشت و بنا بر تشخیص خود عمل می‌کرد و چون منابع فراوانی در اختیار سازمان برنامه بود و پول بین دستگاه‌های اجرایی توزیع می‌کرد اقتدار خاصی داشت. در این سازمان به ازای هر دستگاه یک دفتر وجود داشت و کارشناس و مدیر آن دفتر با وزیر مربوطه درباره کم و کیف برنامه و اعتبارات مورد درخواست جلساتی داشت. بعدها اما بسیاری از کارشناسان در سازمان برنامه زرخرید وزارتخانه‌ها شدند و سازمان برنامه دستگاهی شد در میان سایر دستگاه‌ها. حتی آن زمان نیز وزارت نیرو و نفت هرگز از سازمان برنامه حرف‌شنوی نداشتند موضوعی که امروز در همه دستگاه‌ها شاهد هستیم. به نظر شما علت چیست؟ علت این است که این دستگاه‌ها از سازمان برنامه دیگر کمکی دریافت نمی‌کنند که حرف شنوی داشته باشند. بنابراین با توجه به نداشتن پولی ته کیسه، دیگر سازمان برنامه اقتدار مالی ندارد، ضمن آنکه اقتدار کارشناسی خود را نیز در این سال‌ها از دست داده است. بسیاری از کارشناسان سازمان برنامه یا برای مجمع تشخیص یا دستگاه‌های مربوطه کار می‌کنند لذا استقلال گذشته را ندارند. بنابراین شأن و منزلت سازمان برنامه به لحاظ کارشناسی، استقلال و دسترسی به منابع مالی تضعیف شده است.

از چنین سازمان برنامه‌ای می‌توان انتظار انجام اصلاحات ساختاری را داشت؟

درست است. از این سازمان نمی‌توان انتظار اصلاح نهادی داشت. مساله این است که اصلاح ساختاری و نهادی در کشور ما به وفاق کلیه نیروهای حاکمیت بستگی دارد. وفاق که در سطح دولت، مجلس، مجمع تشخیص مصلحت و قوه‌قضاییه به وجود می‌آید. یا به عبارت دیگر یک اراده جمعی در سطح حاکمیت باید وجود داشته باشد مبنی بر اینکه راه اشتباه فعلی را دنبال نکرده و ریل‌گذاری جدیدی انجام شود. برای مصداق عینی این موضوع چند نمونه عنوان می‌کنم. ما سالیان سال است که رویکرد جایگزینی واردات را در برنامه‌ها مشاهده می‌کنیم. این جایگزینی واردات و حمایت بی‌دریغ از صنایع داخلی راه به جایی نخواهد برد چرا که موجب رانت‌جویی بخش غیرمولد شده، رخوت تکنولوژیکی به دنبال می‌آورد و همچنین ایجاد صنایعی را موجب می‌شود که صرفه‌های مقیاس در آنها رعایت نمی‌شود و نهایتا موجب ایجاد ظرفیت اضافه در صنایعی می‌شود که از رانت بیش از اندازه برخوردار هستند مانند پتروشیمی، سیمان و فولاد. بر این اساس رویکرد باید از جایگزینی واردات به توجه به بازارهای جهانی تغییر کند. برای این کار باید نرخ ارز را واقعی کرده و از شوک‌های ارزی مصون نگاه داشت. این امر نیز مستلزم تصحیح سیاست‌های مالی است. به تبع آن سیاست‌ پولی نیز باید تنظیم شود. بنابراین سیاست پولی را باید به گونه‌ای تنظیم کنیم که با سیاست ارزی سازگار باشد که با جهت‌گیری صادراتی همسو شود. این برنامه‌ها همانند زنجیر به هم متصل هستند و اصلاح یک بخش نیازمند بازبینی سیاست‌های بخش دیگر است. نکته دیگر اینکه در همه دنیا وظیفه تولید و توزیع را به بخش خصوصی واگذار می‌کنند. ما در دهه نخست بعد از انقلاب بخش خصوصی را سرکوب کرده‌ایم. در دهه بعدی به جای تقویت بخش خصوصی، شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی را که ماهیت انحصاری و شبه انحصاری در بازار دارند تقویت کرده‌ایم. پس نظام انگیزشی ما در راستای توانمندسازی بخش خصوصی قرار ندارد. برنامه خصوصی‌سازی ما نیز خصولتی‌ها را تقویت کرده است. نظام انگیزشی ما سرمایه‌گذاری در بخش مستغلات را به جای سرمایه‌گذاری در صنعت و کشاورزی توصیه می‌کند. عمده منابع بانک‌ها نیز به سمت بخش مستغلات می‌رود. از این رو ملاحظه می‌شود که هم در نظام اقتصادی، هم در نظام انگیزشی، هم در سیاست‌های پولی و هم در سیاست‌های مالی و ارزی مجموعه اعوجاج‌هایی وجود دارد که اهداف را به سرمنزل مقصود نمی‌رساند و تنها باعث رانت‌جویی غیرمولدها، فساد اقتصادی و تقویت بخش مستغلات می‌شود. با این توضیحات ضرورت یک تجدید نظر ساختاری به خوبی روشن می‌شود. ظاهرا کل قوای حاکمیت به این جمع‌بندی نرسیده که به تجدید نظر اساسی نیازمندیم. در حرف مطرح می‌شود و تغییر مسیر مورد تاکید قرار می‌گیرد اما در عمل هیچ حرکتی مشاهده نمی‌شود.

برای شروع این راه آیا بهتر نیست نسبت به متقاعدسازی مجمع تشخیص برای فاصله گرفتن از تعیین اهداف آرمانی اقدام شود؟

این مساله ضروری است اما دولت را نگاه کنید. امروز دولت با مجلسی مواجه است که اکثریت آن با سیاست‌های دولت مخالف است. وقتی وزیر امور خارجه در راهروهای سازمان ملل با عده‌ای دست می‌دهد برخی نمایندگان عزل و استیضاح او را در دستور کار قرار می‌دهند. این دولت نه‌تنها از حمایت قوه مقننه بلکه از حمایت قوه‌قضاییه نیز برخوردار نیست. در این شرایط هماهنگ‌سازی و متقاعدسازی بخش‌ها کار راحتی نخواهد بود. لذا دولت نمی‌تواند مصدر یک تحول اساسی در ساختارها و نهادها شود.

با این توضیحات با برنامه‌ای مواجه خواهیم بود که مانند برنامه‌های توسعه‌ای قبل دفترچه‌ای مملو از اهداف آرمانی دور از تحقق است؟

هم سیاست‌های غیرعملی، هم اهداف آرمانی غیرقابل تحقق و هم برنامه‌ای که هیچکس خود را در برابر اجرای آن مسوول نمی‌داند.

پس تفاوت برنامه جامع‌نگری که امروز در دستور کار سازمان مدیریت است با برنامه‌های جامع قبلی چیست؟

مساله این است که برنامه جامع و بخشی است، ضمن آنکه موضوعات خاصی که جنبه بحرانی خواهد داشت به‌طور اکید در دستور تدوین برنامه عملیاتی قرار گرفته است. مانند تامین اجتماعی که ممکن است بیمه سلامت جزو آن باشد. یا همچنین موضوع آب که ممکن است با تدوین برنامه‌های ویژه‌ای هدف‌گذاری شود. در صورت تحقق این نوع برنامه‌نویسی می‌توان گفت تنظیم برنامه برای موضوعات کلیدی نقطه قوت برنامه ششم خواهد بود. در عین حال اهداف بخشی و کلان را هم مانند برنامه‌های قبل در این برنامه خواهند گنجاند.

شما کدامیک از پنج برنامه‌ توسعه‌ای گذشته را به لحاظ عملیاتی و اجرایی قوی‌تر می‌بینید؟

در پنج برنامه بعد از انقلاب تنها برنامه‌ای که به تحقق اهدافش نزدیک شد؛ برنامه سوم بود. در این برنامه رشد اقتصادی مناسبی به دست آمد و به سمت ثبات اقتصاد رفتیم. نرخ تورم کاهش یافت و با ایجاد اشتغال در بخش‌های مولد نرخ بیکاری کاهش یافت و اصلاحاتی نیز در سیاست‌های اقتصادی دولت به وجود آمد که ضامن این موفقیت‌ها بود. دولت پایبندی خوبی به سیاست‌های مالی و پولی توام با انضباط نشان داد. سیاست‌های تجاری، قانون مالیات و قانون جذب سرمایه‌گذاری خارجی اصلاح شد. موانع غیرتعرفه‌ای از سیاست‌های تجاری حذف و یکسان‌سازی نرخ ارز انجام شد. اینها همراه با رونق نفتی که داشتیم به خصوص بعد از سال ٧٩ که موجبات ایجاد حساب ذخیره ارزی را نیز فراهم آورد؛ مجموعا نزدیک شدن به اهداف برنامه را نتیجه داد. در این دوران فضای سیاسی نیز باز و همراه با خوشبینی بود، روابط بین‌المللی همراه با تنش نبود و مناسبات دولت و جامعه نیز مبتنی بر احترام متقابل بود و این مساله مشارکت مردم را برمی‌انگیخت.

اما برنامه سوم هم برنامه جامع بود؟

بله برنامه جامع و بخشی بود. اما مساله‌ای که در برنامه سوم رعایت شد نه تنها به کیفیت دولت و رفتارهای دولت بستگی داشت بلکه دکتر مسعود نیلی که خط فکری برنامه سوم را ارایه کرد از زیاده‌روی‌های برنامه اول که مبتنی بر سیاست‌های تعدیل اقتصادی و تثبیت اقتصادی بانک جهانی بود اجتناب کرد و تحولات ساختاری، نهادی و سیاست‌ها را نیز در دستور کار قرار داد. اگر دقت کنید می‌بینید که احکام برنامه سوم احکامی است که زمان ندارد و هم‌اکنون برخی از آنها قابل اجراست. بنابراین برنامه سوم علاوه بر اهداف کمی، حرکت در جهت اصلاح ساختارها، نهادها و سیاست‌ها بود. دولتی هم سرکار آمده بود که خود را ملزم به اجرای این برنامه می‌دید. آقای دکتر ستاری‌فر، رییس وقت سازمان مدیریت با وجود بدبینی‌هایی که لیبرال‌ها به ایشان داشتند؛ برنامه را در دستور کار خود قرار داد و سعی کرد به آن پایبند باشد. پایبندی به سیاست‌ها و اجرای مسوولانه آن، برنامه را موفق کرد. طبیعی است که مجلس هم همراهی‌هایی با دولت داشت.