تغییر قانون چهل و چهار ساله در چهار روز آخر مجلس
زمانی که نمایندگان مجلس متوجه این مسئله شدند که حتما باید نمایندگان بانک مرکزی در همه جلسات حضور داشته باشند، در مجلس تفکری شکل گرفته بود که نظام بانکی، نظام ضد تولید، استثماری، ربوی و ناکارآمد است. بنابر آنچه گفته آمد بانک مرکزی به دنبال تحول اساسی در نظام تقنینی بر این اساس بود.
به گزارش اقتصاد ایران آنلاین : به نقل از منابع آگاه، متاسفانه برخی از ارکان دولت قبلی با این تفکرات هم سو بوده و معتقد بودند بانک ها نمی توانند تحول گرا باشند. برای نمونه می توان گفت؛ بانک مرکزی، برای متحول ساختن بانک ها و افزایش توان اعتباری آن ها پیشنهاد داد که بانک ها 16 میلیارد دلار از محل ذخیره ارزی افزایش سرمایه بدهند. اما مجلس با این مسئله منفعلانه برخورد کردو حتی بعضی از آنها هم توجیه نمی شدند که افزایش سرمایه بانک ها تحت چه عنوانی می تواند توان اعتباری بانک ها را بالا ببرد.با اینکه کارشناسان گزارش های زیادی به کار گرفته اند تا نمایندگان مجلس را قانع کنند اما برخی از نمایندگان متقاعد نمی شدند. گویا نمایندگان مجلس به بانک مرکزی و بانک ها مشکوک بودند.به هر روی این موضوع تصویب نشد.
به زعم بسیاری از کارشناسان؛ اگر این طرح در سال های 86 و 87 تصویب شده بود اکنون بانک ها به مشکلات فعلی نمی رسیدند و این معضلات وجود نداشت.
آیا موضوع مشکلات عدیده نظام بانکی ناشی از فقدان یک قانون جامع و کامل است؟
برای پاسخ به این پرسش باید گفت؛ مجلس در گذشته به بانک ها کمک نکرد اما اکنون مدعی است طراح یک قانون عملیات بانکی پویا برای نظام بانکی است. حال آنکه اگر تاریخ را ورق بزنیم و به دوره های قبلی مجلس بازگردیم، اصلا چنین استنباطی درست نیست. چرا؟ چون این مسئله است که با تجارب قانون مالی که وجود داشته، مجلس هیچگاه آن طور که شاید و باید به کمک بانک ها نیامده است.
هم مجلس و هم بانک مرکزی به این نتیجه رسیده اند که این قانونی که بیست و دو سال پیش تصویب شده است، باید بازنگری شود.
نخست باید گفت که مجلس در این زمینه عجله کرد. برخی گفتند هر طور شده سعی می شود تا آخر دوره این مجلس طرح بازنگری شده و به تصویب می رسد. البته این موضوع شائبه تعجیل در تصویب را تقویت می کند.
به زعم بعضی از کارشناسان، مرکز پژوهش های مجلس در قم بیشتر به دنبال جنبه فقهی و شرعی نظام بانکداری بوده است که جامعیت نداشته است. وقتی طرح مذکور وارد عرصه مطالعاتی بانک مرکزی شد، این طرح را ناقص ارزیابی کردند و گفتند که نمی تواند کاربردی باشد.
در اردیبهشت ماه همان سال، بیش از بیست جلسه با متفکران بانکی و دانشگاه ها در مرکز پژوهش ها جلسات مرتبط تشکیل شد. در این جلسات بحث های مختلفی شد که البته همگی ثبت و درج شده اند. این مباحث بود که طرح مجلس را با چالش های اساسی مواجه کرد.
اما اشکالات طرح مجلس شامل چه مواردی بودند؟
1- در خصوص تعاریف مندرج در ماده دو طرح باید توجه داشت که:
*جایگاه تعاریف عقود معین مانند قرض، جعاله، مضاربه، مزارعه، مساقات در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیست چرا که تعاریف قانون مدنی از عقود مذکور کفایت لازم را دارد و در قیاس با متن پیشنهادی، مراجعه به متون فقهی و رجوع به تعاریف مصرح قانون مدنی که بر اساس فقه شریعت و فقه الامامیه میباشد، دارای توجیح حقوقی بیشتری خواهد بود.
*تعاریفی که از انواع سپرده ها ارائه شده است فاقد آثار و نتایج حقوقی لازم و کافی است. زیرا تعهدات بانک و علت و عنوان تصرف بانک در سپرده ها بیان نشده است و لذا این تعاریف ثمره چندانی ندارد.
*در خصوص حساب سپرده امتیازی در بند 11 ایجاد امتیاز استفاده از تسهیلات قرض الحسنه به تناسب مبلغ و مدت سپرده گذاری، از لحاظ احکام شرعی با ایراد روبرو است.
2- در خصوص ماده 49 باید توجه داشت که یکی از چالش های اساسی قانون عملیات بانکی بدون ربا، موضوع ماهیت حقوقی حساب سپرده جاری است. چرا که در حساب سپرده جاری رابطه بانک و مشتری رابطه قرض گیرنده و قرض دهنده است ولی ماده 310 قانون تجارت در تعریف چک اشعار می دارد، چک نوشته ای است که صادر کننده وجوهی را که نزد محال علیه دارد کلا یا بعضا مسترد یا به دیگری واگذار می دارد که به نظر می رسد رابطه مذکور بین بانک و مشتری شبیه به وکالت باشد.
فلذا وجوه موجود در حساب مشتری قابلیت تملیک به بانک را ندارد. این ایراد در طرح جدید نیز رفع نشده و عمده کاری که در بخش تجهیز منابع نیز صورت گرفته است، پیچیده و مبهم کردن روابط مشتری و بانک ها از طریق ایجاد سپرده های جدید مثل سپرده امتیازی است و با الهام گرفتن از مقررات فعلی، فقط برخی مقررات مفصل تر بیان شده است.
3- اضافه نمودن ارکانی مانند شورای فقهی یا شورای نظارت بعنوان ارکان بانک مرکزی منوط به اعلام و بازنگری قانون پولی و بانکی کشور می باشد.
همچنین باید توجه شود که:
*ساختار بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1339 و در سال 1351 مورد بازنگری قرار گرفته است. لذا هرگونه تغییری در این ساختار نیازمند اصلاح قانون مذکور می باشد.
* شورای پول و اعتبار به عنوان یک نهاد فرا قوه ای براساس قانون پولی و بانکی کشور، هدایت فعالیت بانکها و نظارت بر آنها را بر عهده دارد. به نظر می رسد وظایف مندرج که برای شورای فقهی در نظر گرفته شده است، با مسئولیت های شورای پول و اعتبار تداخل داشته و منجر به اختلال در اجرای سیست های پولی در کشور خواهد شد.
* با توجه به انطباق قوانین و مقررات بانکداری با موازین شرع در مراجع قانون گذاری کشور به ویژه شورای محترم نگهبان، ضرورت تشکیل این شورا و جایگاه و نقش آن بر حل ابهام جدی می باشد.
* بند 3 ماده 126 در خصوص درج کانون بانک ها بعنوان یکی از اعضای شورای نظارت، به نظر میرسد این امر نیازمند اصلاح لایحه قانونی اداره امور بانک ها می باشد. چراکه در حال حاضر کانون بانک ها متشکل از نمایندگان بانک های خصوصی می باشد و لذا تکلیف شورای هماهنگی بانک ها که مستقل از نمایندگان بانک های دولتی است بدون اصلاح ماده واحد قانون مذکور امکان پذیر نخواهد بود.
* در خصوص رتبه بندی بانک ها و موسسات اعتباری توسط بانک مرکزی به نظر می رسد این امر جزو وظایف تصدیگری بوده و خارج از حوزه وظایف بانک مرکزی می باشد. در ضمن با توجه به حکم برنامه پنجم توسعه مبنی بر تشکیل سازمان سنجش اعتباری بانک ها که آیین نامه نحوه فعالیت آنها به تصویب هیئت وزیران نیز رسیده است، در تناقض با موضوع این ماده می باشد.
* به کارگیری عبارت غامض و نامفهوم در متن طرح تامل بر انگیز می باشد. مثلا عباراتی از قبیل« نظارت یک پارچه » و « نظام مشخصات مبنا» در ماده 144 وجود دارد . (مفاد قانون می بایست تا حد امکان صریح و روشن باشد.)
* درج برخی موارد بدیهی که مدت هاست جزو وظایف بانک ها می باشد جای تامل دارد. مواردی از قبیل « دستور تهیه صورت های مالی در مقاطع مورد نظر بانک مرکزی و ...» (هم اکنون کلیه بانک ها و موسسات اعتباری به صورت روزانه، هفتگی، ماهانه، فصلی و سالانه ملزم به ارائه اطلاعات لازم به بانک مرکزی می باشند).
* تایید کارشناس حسابرسی و کارشناس امور فقهی عضو شورای نظارت به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی و تایید رییس جمهور در ماده (126) جای تعجب دارد.
* در بند پ ماده 182 یکی از موارد انحلال بانک ها، صدور حکم قطعی انحلال توسط دادگاه می باشد به نظر می رسد این امر جزو وظایف بانک مرکزی بوده که باید توسط سیاست هیئت انتظامی بانک ها صورت پذیرد.
* در ماده مولد حکم آمده است که تایید صورت های مالی بانک ها و موسسات اعتباری حسب مورد توسط حسابرسان عضو جامع حسابداران رسمی معتمد بانک مرکزی مورد اظهار نظر قرار می گیرد. باید توجه داشت که طبق قوانینی موضوعه هم اکنون صورت های مالی کلیه بانک ها و موسسات اعتباری توسط حسابرسان معتمد بان مرکزی تایید می گردد. (عبارت «حسب مورد» در این ماده قابل تامل می باشد.)
باید اذعان کرد که شرایط تحت تاثیر چند قانون است. یک: قانون عملیات بانکی بدون ربا. دو: قانون بانک مرکزی. یکی از اشتباهات اساسی مجلس این بود که این دو قانون را از یکدیگیر تفکیک نکرده است. لازم به توضیح است مقام سیاست گذار و مقام ناظر قانون مجزا دارد. عملیات اجرایی و عملیات بانکب قوانین مجزایی دارد که از لحاظ کارشناسی ثابت شده است. یکی از مباحثی که خیلی مطرح شد، ماده یک بند 9 یعنی سپرده قرض الحسنه است. اشکال اساسی، این است که بعضی آمده اند و تمام عقود را در این طرح تعریف کرده اند. حال اینکه در قانون مدنی، کاملا این عقود تعریف شده است. قانون مدنی بر اساس فقه شیعه تنظیم شده است و همه عقود کاملا در قانون تجارت و قانون مدنی تعریف شده است مجلسی ها همان قوانین را به شکل و تعابیر دیگر در همین طرح آورده اند، در حالی که نیازی به ذکر این عقود نبوده است. واژه قرض الحسنه در قوانین مدون تعریف شده است. این موضوع برای عقد جعاله و سایر عقود نیز به همین منوال است.
اجرا علی الاصول در آیین نامه و دستور العمل می آید. در قانون هیچ وقت جزئی ترین مراحل اجرائی عنوان نمی شود. بحث انتقادی دیگر سپرده امتیازی است. سپرده امتیازی ساز و کار ناموفقی در گذشته داشته است. نمونه آنها همان شرکت های مضاربه ای بود که اقدام به کلاه برداری از مردم می کردند متاسفانه در این طرح، دوباره همین مسئله ذکر شده است. این موضوع موجب فلاکت و بدبختی مردم خواهد شد. چرا؟ چون دست شرکت های مضاربه ای را در این مورد باز می کند. به علاوه اینکه ابزاری هم برای نظارت وجود ندارد. این چالش بسیار بزرگی در نظام بانکی کشور ایجاد خواهد کرد. ریسکی که الان مجلسی ها در ایجاد سپرده امتیازی کرده اند، حتی بعضی از فقها هم روی آن ایراد گرفته اند. پیش بینی سپرده امتیازی در قالب قانون عملیات بانکی، ضرورت چندانی نداشته است. به گفته کارشناسان، اگر این طرح تصویب شود، می تواند با توجه به پیامد ها و تبعات سوء احتمالی را با چالش های جدی مواجه کند. چرا؟ چون ساز و کار پیشنهادی این طرح، سازوکاری است که موجب اخلال در بازار پولی می شود و خروج ناگهانی منابع از نظام بانکی را به همراه دارد. البته این موضوع هم اکنون توسط کارشناسان پیش بینی شده است که اتفاقات یاد شده بیش از این به وقوع پیوسته است و ظهور شرکت های مضاربه ای عملا موجب شده است که از منابع نظام بانکی کاسته شود.
بحث بعدی، بحث سپرده های سرمایه گذاری با بازده نا معین است. این موضوع هم باز مشکلاتی را ایجاد خواهد کرد.
باید گفت؛ پیش نویس ارائه شده توسط مجلس در این برهه از زمان که مجلس به پایان عمر خود نزدیک می شود قابل تامل است! سوالی که برای افکار عمومی شکل گرفته این است که چرا شبهه ربوی بودن بانک ها در این چهار سال نمایندگی مجلسیان نبوده و حال که مجلس به روز های پایانی خود نزدیک می شود، موضوع مهم جلوه می نماید! واقعیت این است که طراحان قدری عجولانه و بدون کمک گرفتن از کارشناسان این پیش نویس را تهیه کردند.
نمی توان صرفا با تعریف چند عقد از عقود بانکی، بانکداری اسلامی را تعریف کرد. بانک داری اسلامی مفهوم بسیار گسترده ای است که بانکداری بدون ربا تنها بخشی از آن را تشکیل می دهد. بهارستان نشنینان این تلقی را داشته اند که جنبه عملیاتی بانکداری بدون ربا تمام بانکداری اسلامی را در بر می گیرد در حالی که اینطور نیست. مجموعه بانک مرکزی بر این عقیده است که باید بانکداری اسلامی به صورت مدون تنظیم شود. بانکداری اسلامی حتی در کشور های اروپایی نیز به کار گرفته می شود. ممکن است در بانکداری اسلامی این کشور ها حتی عملیات بانکی بدون ربا انجام نگیرد ولی شاخصه هایی از قوانین اسلامی در این ها دیده می شود. بنابراین دایره بانکداری اسلامی بسیار گسترده است. بانک مرکزی در وهله نخست به دنبال راه اندازی بانکداری اسلامی صحیح و نوین است. معضلات سه دهه اخیر در نظام بانکی برای بانک مرکزی کاملا روشن است. ضعف های عملیاتی، شرعی، نظارتی و حسابداری بانکداری مشخص شده است. بهترین حالت تلفیق لایحه دولت و طرح مجلس است. خیلی از موارد مطرح شده در طرح مجلس تکراری است. کارشناسان مرکز پژوهش ها و امور تقنینی بانک مرکزی همکاری خوبی داشته اند و حتی در مورد برخی از قوانین مصوب اخیر که برای نظام بانکی مشکل زا بوده به هر حال توافق شده است و لایحه نهایی به زودی توسط دولت آماده می شود.
اصل هشتاد وپنجم(85) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:
سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی تواند اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند. ولی در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های داخلی خود تفویض کند. در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساس نامه سازمان ها، شرکت ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها به دولت بدهد.
در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مقایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مقایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.
بر اساس اصل 85 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساس نامه سازمان ها، شرکت ها و موسسات دولتی با وابسته به دولت را به کمیسیون های ذیربط واگذار کند. نمایندگان مجلس طبق اصل 85 قانون اساسی تصمیم گیری درباره طرح بانکداری بدون ربا را به کمیسیون اقتصادی مجلس سپردند تا روند تصویب ان سرعت بیشتری بگیرد.
اما سوال کلیدی آن است که کدام ضرورت اقتضا می کند قانون مهم مادری را که به سرنوشت اقتصاد کشور بستگی دارد به کمیسیون ارجاع داده شود؟
کارشناسان این اقدام مجلس را تعجیل در مهمترین قانون بازار پول می دانند. قطعا به صلاح است که اصلاح نظام بانکی در مسیر طبیعی و در قالب ارائه لایحه از سوی نهاد تخصصی باشد.
نکته نخست: واژه ضرورت نیز که در اصل 85 آمده، ناظر به وضعیت خاصی است که در باب ضرورت راجع به ان بحث های زیادی مطرح است و به نظر نمی رسد موضوع قانون بانکداری بتواند از باب ضرورت در شرایط فعلی قابل طرح باشد. آن هم در دو هفته باقی مانده مجلس که موارد زیادی در دستور کار است.
علی القائده و به حکم عقل، موضوعات زیر بنایی و این چنینی را که غیر سیاسی نیز هست به مجلس جدید که از هفتم خرداد آغاز به کار می کند محول کرد تا بدون عجله و دست پاچگی اینگونه و در فرصت کافی و استفاده از نظرات کارشناسان بانکی و بانک مرکزی بررسی و مانند سایر قوانین اصلی در صحن مجلس طرح و تصویب شود. بدیهی است اولویت در رسیدگی با لایحه دولت خواهد بود که پس از مطالعه گسترده نظام بانکی، در بانک مرکزی تهیه شده است.
نکته دوم: ماهیت قوانین آزمایشی
علاوه بر لزوم احراز ضرورت در ارجاع طرح به کمیسیون، ماهیت قوانین آزمایشی و برای مدت معین است که سرانجام طرحی خواهد بود که اصل 85 چنین ویژگی هایی برای مصوبات کمیسیون قائل شده است. بدیهی است که ثبات اقتصادی، متکی بر ثبات قوانین و مقررات است و تغییر قوانین، آن هم با ویژگی آزمایشی و مدت محدود قانون جدید، مخل ثبات اقتصادی آن هم در شرایط جدید خواهد بود که تبعات آن گریبان گیر مردم و کشور خواهد شد.
نکته سوم: شبهه ربوی بودن فعالیت های فعلی؟!
آنچه در جامعه توسط برخی صاحب نظران و فقها نسبت به فعالیت های بانکی مورد نقد قرار می گیرد شبهه ربوی بودن عدم تامین نیازهای مردم و بخش های مختلف اقتصادی است که در فرض صحت آنها، در طرح ارائه شده، برا آنها راه حل و برون رفتی دیده نشده است. تنها چیزی که در این مورد آمده است پیش بینی «شورای فقهی» است که در ارکان بانک مرکزی و احیانا سازمان بانک ها خواهد بود. چنین رکنی نیز به نظر نمیرسد بتواند رافع مشکلات باشد، زیرا اولا اشکال به مرحله اجرا و عملیات بانک مربوط می شود که این شوری نمی تواند در این مرحله که معمولا در شعب بانک ها انجام می شود، نقش داشته باشد؛ ثانیا وجود شورای فقهی موجب تضعیف مدیریت و عدم پاسخ گویی وی خواهد شد. به علاوه در صورتی که نیاز به وجود چنین سازوکاری در نظام بانکی است، باید در سازمان سایر مراکز و سازمان های مالی مشابه نیز نظیر آن پیش بینی شود.
نکته چهارم: خدشه به حفظ استقلال بانک مرکزی
استقلال بانک مرکزی نیز باید مورد توجه قرار گیرد، موضوع فوق و نحوه تعیین معاون نظارتی بانک مرکزی نیز که توسط هیئت نظارت متشکل از اعضای مختلف و نه توسط رئیس کل بانک انجام می شود مقایر و تضعیف کننده استقلال بانک مرکزی است.
تذکر مهم:
نکته مهم آنجاست که مجلسی ها در مسئله اصلاح نظام بانکی که موضوعی تخصصی و کلیدی در اقتصاد کشور به شمار می آید، ارجحیت بررسی لایحه بر طرح را نادیده گرفته اند این در شرایطی است که در باره مسائل کلیدی چون نظام بانکی، اصل بر بررسی لایحه مجلس است؛ لایحه ای که دولت با کار کارشناسی دقیق آن را تدوین کرده و به مجلس ارائه می دهد. در این باره هر چند طراحان طرح، از اصرار خود به بانک مرکزی برای ارائه لایحه ای درباره اصلاح نظام بانکی بدون ربا و اصلاح نظان بانکی و پولی کشور طی دو سال اخیر سخن می گویند و تاخیر بانک مرکزی در این باره را دلیل اصلی ارائه طرح عنوان می کنند، از سوی دیگر، منتقدان طرح« عملیات بانکی بدون ربا» عقیده دارند طرح مذکور فاقد نگاهی همه جانبه و جامع است. در این باره می توان به دیدگاه موافقان طرح اشاره کرد که بیش از هر جنبه ای، بر دیدگاه فقهی و شرعی تاکیید دارند و به دنبال عملیاتی ساختن قواعد شرعی در نظام بانکی هستند هرچند این جنبه از طرح را به دلیل اهمیت بالا نمی توان نادیده انگاشت، اما منتقدان بر نگاهی همه جانبه و جامع تاکیید دارند که علاوه بر توجه به وجه شرعی موضوع، بتواند با دید کلان اقتصادی و در نظر گرفتن استقلال کامل بانک مرکزی، نظام پولی و بانکی کشور را اصلاح کرده و با استاندارد های بین المللی نیز هم خوانی داشته باشد. این در شرایطب است که منتقدان طرح مذکور را در تقابل با استقلال بانک مرکزی می دانند.
تعجیل در تصمیم گیری در خصوص قانونی سرنوشت ساز، به صلاح نیست
زمان بررسی این طرح، آن هم به صورت اصل 85 در کمیسیون اقتصادی، اندک است. به باور کارشناسان بررسی این طرح یا لایحه احتمالی دولت و بانک مرکزی باید به مجلس آتی سپرده شود. نمایندگان مجلس نهم تا پایان کار خود در این دوره از پارلمان، تنها هفت جلسه علنی دارند؛ به عبارت دیگر فقط دو هفته به پایان مجلس نهم باقی مانده است. آنچه محرز است آن که: حتی کمیسیون تخصصی مجلس نیز فرصت نمی کند این طرح با این درجه اهمیت را بررسی کند؛ زیرا زمان زیادی به پایان مجلس نهم باقی نمانده و بهتر است در مجلس آتی بررسی شود. باید اجازه داد این طرح در مجلس بعدی به تصویب برسد؛ زیرا هم اکنون این طرح تنها توسط 12 یا 13 نفر تهیه شده است و بقیه نقشی در آن نداشته اند.
به هر رو واگذاری طرح مذکور به کمیسیون اقتصادی مجلس از سوی نمایندگان برای تعیین تکلیف نهایی تنها می تواند در تصریع بررسی طرح مذکور موثر باشد و به تصویب و نهایی شدن شتاب زده طرح مذکور بینجامد؛ موضوعی که در مسئله کلیدی چون اصلاح نظام بانکی باید از آن اجتناب شود.